财政部于2025年8月19日正式印发《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》（财会〔2025〕17号）（以下简称《规定》），这一规定将于2026年1月1日起施行，标志着我国地方政府专项债券管理进入了精细化、规范化的新阶段。新规的出台不仅是对专项债券会计处理技术的规范，更是对地方政府债务管理制度的重要完善，意味着我国对规模超过35万亿元的地方政府专项债券的管理将更加透明和高效。
一、历史背景与演变历程
地方政府专项债券作为实施积极财政政策的重要工具，近年来规模不断扩大，在扩大有效投资、促进经济社会发展方面发挥了重要作用。截至2025年7月底，地方政府专项债务余额已达约35.5万亿元，占全部地方政府债务余额（52.8万亿元）的比重高达67%[1]，已成为地方政府融资的主要政策工具。然而，在专项债券管理过程中，会计处理的不统一逐渐显现出一些问题。
在《规定》出台前，项目单位在收到专项债券资金时存在不同的理解和做法。有的单位将专项债券资金确认为负债，有的则作为收入处理，导致部分项目单位的财务指标不能如实反映其财务状况。这种处理上的差异使得专项债券相关信息散见于各项目单位的各会计科目中，缺乏统一的编报和汇总体系，难以形成专项债券项目资金和资产的全貌。这种混乱状况不仅影响了会计信息的可比性和可靠性，也给专项债券的风险评估和宏观决策带来了困难。
2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，明确提出“加强专项债券资金使用监管”、“加强专项债券项目资产管理”、“规范新增项目资产核算”等要求。这一文件为专项债券管理的全面优化提供了政策指导，也可能成为财政部制定《规定》的直接动因。事实上，财政部早在2015年就曾发布《关于地方政府专项债券会计核算问题的通知》，但该文件主要规范的是财政总预算会计处理，而非项目单位的会计处理。此次《规定》的出台，填补了项目单位专项债券业务会计处理标准的空白，完善了专项债券全流程管理的最后一环。
二、新规核心内容与创新突破
《规定》主要包括五个部分内容：行政事业类项目单位的账务处理、企业类项目单位的账务处理、专项信息的填报、新旧衔接的账务处理以及附则。以下从几个关键方面进行解读：
新规最核心的变化是明确了专项债券资金是否确认为负债的判断标准。项目单位需要根据项目实施方案（或融资平衡方案）等约定，判断是否由本单位承担本息偿还义务。如果项目实施方案等约定由项目单位承担偿还义务，项目单位应当确认负债；如果项目实施方案等约定不由项目单位承担偿还义务，则不确认负债，而是作为财政拨款收入或按企业会计准则处理。这一规定体现了“经济实质重于法律形式”的会计原则，确保项目单位的财务状况得到真实反映，同时也配合债务管理要求压实项目单位的偿还责任。
新规统一了各类项目单位的会计科目设置，确保专项债券业务核算的规范性和可比性。在承担偿还义务的情况下，行政事业类单位需要在“2502长期应付款”科目下设置“专项债券”明细科目，核算该类专项债券资金的本金和利息，并应当设置“本金”、“利息”两个明细科目，按照具体债券进行明细核算。企业类单位同样需要在“长期应付款”科目下设置“专项债券”明细科目，核算该类专项债券资金的本金和利息，并应当设置“本金”、“应计利息”等明细科目，按照具体债券进行明细核算。这种统一的科目设置解决了以往不同单位处理方式不一造成的混乱，便于信息汇总和对比分析。
在利息处理方面，新规也进行了规范。行政事业类单位按期确认利息费用时，按照《政府会计准则第8号——负债》等规定，根据本级政府财政计算确定的本单位本期应付未付利息金额，借记“在建工程”、“其他费用”等科目，贷记“长期应付款——专项债券——利息”科目。企业类单位按期计提专项债券资金利息时，借记“在建工程”、“财务费用”等科目，贷记“长期应付款——专项债券——应计利息”等科目。这种处理方式与借款费用资本化的相关会计逻辑保持一致，使得利息支出能够准确反映在项目成本和费用中。
新规还要求项目单位对专项债券项目所形成的资产按照项目资金来源（专项债券资金、其他资金等）进行辅助核算，清晰反映专项债券项目所形成资产的资金构成。这一要求有助于追踪专项债券资金的具体流向和使用效果，防止资金挪用和混用。对专项债券项目相关收入的确认也进行了规范：承担偿还义务的行政事业类单位运营专项债券项目相关资产取得的专项收入，应当计入本单位收入；而不承担偿还义务的单位，对于项目运营产生的、应当按规定直接上缴财政的收入（如国有土地使用权出让收入、车辆通行费等），不作为本单位收入进行处理。企业类单位则应当按照《企业会计准则第14号——收入》（财会〔2017〕22号）等相关规定进行账务处理。
新规还明确新旧衔接处理规则。为确保2026年1月1日新规平稳施行，《规定》专门明确了新旧衔接的账务处理要求。行政事业类项目单位应当按照需由本单位承担本息偿还义务的专项债券本金金额，以及本级政府财政部门确定的应付未付专项债券资金利息金额，借记“累计盈余”科目，贷记“长期应付款——专项债券——本金、利息”科目。根据本规定应当计入本单位收入，但已根据《政府会计准则制度解释第3号》（财会〔2020〕15号）要求计入应缴财政款，且尚未上缴的项目专项收入的金额，在财务会计借记“应缴财政款”科目，贷记“累计盈余”科目；同时，在预算会计借记“资金结存”科目，贷记“非财政拨款结余”科目。
特别值得注意的是，新规要求项目单位填制“专项债券项目投资表”和“专项债券资金还款情况表”，并归集整理相关信息，包括专项债券项目自开始建设至本期累计收到的专项债券资金金额、本期收到的专项债券资金金额，累计偿还的本息金额、本期偿还的本息金额，累计专项债券资金支出金额、本期专项债券资金支出金额，使用专项债券资金累计形成资产情况、本期资产增加情况等。这些信息需要根据预算管理要求进行报送，为专项债券项目的闭环管理提供有力的信息支撑。
三、新规实施的深远影响
《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》的实施将对专项债券管理的多个方面产生深远影响，这些影响不仅涉及会计处理技术层面，更会延伸到地方政府债务管理、项目决策机制和风险防控体系等多个维度。
新规将显著提升专项债券信息透明度与决策支持能力。通过统一核算和规范填报，能将原本散见于各科目、各单位的专项债券信息进行有效整合和汇总，形成各地区乃至全国专项债券项目的总体建设情况、资产形成情况和还本付息情况。这为防范化解债务风险、加强宏观经济治理提供至关重要的信息支撑和决策依据。以往由于信息分散和不统一，决策部门难以全面掌握专项债券项目的实际情况和风险状况，新规实施后，通过穿透式监测系统，每个专项债券项目从资金流入、资产形成到收益偿还的全生命周期信息都将被清晰记录和汇总，为宏观决策提供坚实的数据基础。
新规有助于压实项目单位偿还责任，防范财务风险。明确以“是否承担偿还义务”作为负债确认标准，并设置相应科目，能更真实地反映项目单位的资产负债状况，倒逼项目单位加强财务管理，重视项目收益和偿债能力，防控财务风险。这一规定实际上进一步建立了项目单位的财务约束机制，使其在申请和使用专项债券资金时更加谨慎，更加注重项目的经济效益和还款能力。这对于解决以往部分项目单位盲目申请资金、忽视还款能力的问题具有重要作用，也有助于从源头上控制专项债券的风险。
新规强化了全生命周期管理，有望提高资金使用效益。全周期报送实现了对每一个债券项目从“出生”到“终结”的全程跟踪和闭环管理，有助于及时发现资金闲置、挪用等问题，督促加快支出进度，尽快形成实物工作量，从而提高债券资金的使用效益。强化后的全生命周期管理机制可改变部分专项债项目资金使用管理精细化程度有待提高的状况，使专项债券管理更加精细化和系统化。对于提高部分专项债资金使用效率、改善阶段性资金沉淀情况，提高资金使用与既定用途的契合度具有重要意义。
新规还增强了会计信息可比性和一致性。通过统一会计处理标准，不同地区、不同性质的项目单位对同类专项债券业务能够采用相同的会计处理方法，显著提高了会计信息的可比性和一致性，便于汇总分析和宏观决策。这种统一性和可比性不仅有利于政府部门进行宏观管理和决策，也有利于投资者、评级机构等市场参与者准确评估地方政府专项债券的风险和价值，促进市场约束机制的形成。
对于地方国企等企业类项目单位，新规的影响尤为显著。地方国企对专项债券偿还责任的界定，核心判断依据并非会计核算规定，而是专项债券发行阶段已明确的项目实施方案（或融资平衡方案）等约定；会计核算的作用是依据上述约定，对企业应承担或不承担的偿还责任进行规范的财务反映，而非改变责任本身的归属。如果项目实施方案约定由项目单位承担偿还义务，项目单位应当确认负债。这意味着地方国企是否承担偿还责任或在债券发行时就已经确定，新规只是从会计处理角度明确了如何反映这种偿还责任。这种透明化的处理方式，使地方国企的债务状况更加清晰，有利于市场对其风险进行准确定价。
四、未来展望与实施建议
随着《规定》的实施，地方政府专项债券管理将迎来一系列深刻变革，这些变革不仅会影响专项债券的管理方式，还会对地方政府的投融资行为、项目决策机制和风险防控体系产生深远影响。
专项债券管理将更加精准高效。《规定》的实施将使得专项债券管理从“粗放式”走向“精细化”。通过统一的会计处理标准和信息报送要求，决策者能够更加精准地掌握每个专项债券项目的资金使用情况、资产形成情况和收益实现情况，为未来专项债券额度的分配和项目选择提供数据支持。这种精准化管理有助于提高专项债券资金的使用效率，避免资源的浪费和错配。未来，专项债券额度的分配可能会更加与项目绩效挂钩，推动专项债券资金从“重分配”向“重管理”转变。
风险防控机制将更加完善。通过数据报送及系统化管理，监管部门能够监控每个专项债券项目的资金使用情况和还款情况，及时发现和化解潜在风险。专项债券的风险预警机制和应急处置机制也将更加完善，进一步降低发生系统性风险的可能性。这种全程监控和风险防控机制的改变，将有助于打破以往可能存在的风险积累后才被动应对的局面，实现风险的早发现、早预警和早处置。对于防范地方政府债务风险，维护财政金融稳定具有重要意义。
会计信息化建设或将加速推进。数据的报送及使用将推动项目单位加速会计信息化建设进程。2024年7月财政部修订印发的《会计信息化工作规范》和《会计软件基本功能和服务规范》，也为专项债券会计信息化的顺利实施提供了技术标准和支持。这种信息化建设的推进不仅有利于专项债券管理，也会带动项目单位整体财务管理水平的提升，促进财务管理现代化。
对于项目单位来说，应当积极做好以下准备工作：首先需要组织学习培训，深入学习《规定》内容，理解负债确认原则和账务处理要求；其次要完善科目设置，按照要求设置相关科目和辅助核算体系；第三要清理现有业务，对现有专项债券资金进行清理，做好新旧衔接准备；第四应加强信息系统建设，完善会计信息系统，确保能够满足信息填报要求；最后要健全内部控制，建立健全与专项债券业务相关的内部控制制度，确保资金安全和合规使用。
五、结语
《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》的出台是我国地方政府专项债券管理迈向规范化、透明化、高效化的重要一步。通过统一会计处理标准，明确负债确认原则，强化信息报送要求，新规不仅夯实了专项债券管理的基础，也为进一步健全债券、项目全生命周期管理的相关机制提供了有力支撑。
新规的实施意味着地方政府专项债券管理从注重规模扩张转向注重质量提升，从分散管理转向系统管理，从被动应对转向主动防控。这种转变不仅有利于提高专项债券资金的使用效率，也有利于防范和化解地方政府债务风险，促进财政可持续发展。
随着新规于2026年1月1日的施行，项目单位需要积极响应和准备，确保按时合规执行。监管部门也应当加强指导培训，推动新规平稳有效落地。只有各方协同努力，才能充分发挥新规的积极作用，进一步提升地方政府专项债券的管理效能，为经济社会高质量发展提供更加有力的支撑。专项债券管理的完善也将为我国基础设施建设和公共服务提供更加可持续的资金保障，助力构建新发展格局，实现经济高质量发展。
注释：[1]数据来源：财政部预算司2025年8月28日发布。